Föderalismus – gibt es den in Österreich überhaupt?

Der Streit um die Frage, ob der neue Staat zentralistisch oder föderalistisch gestaltet werden sollte, stand an der Wiege der Republik. Dabei konnten die heutigen österreichischen Bundesländer (mit Ausnahme des Burgenlandes) damals schon auf eine gewisse föderalistische Tradition verweisen, hatte doch das »Februarpatent« von 1861 die österreichischen Kronländer der Monarchie durch Schaffung gewählter Landesparlamente (Landtage) mit Gesetzeskompetenz enorm aufgewertet. In dieser Diskussion traten die gravierenden Unterschiede der großen politischen Kräfte deutlich zutage. Es ging nicht nur um grundsatz- sondern besonders um machtpolitische Interessen. Die Christlichsozialen hatten in den meisten Ländern eine klare politische Mehrheit, die Sozialdemokraten hatten in Wien ihre Hochburg. Besonders skeptisch gegenüber dem Föderalismus zeigten sich die Deutschnationalen, die – ähnlich wie die Sozialdemokraten – meinten, dass der angestrebte Anschluss an Deutschland für einen zentralistischen Einheitsstaat wesentlich einfacher sein würde.

Die »Provisorische Verfassung« vom 14. März 1919 konnte nur die Grundlinien festlegen, wegen des Partikularismus und der Separationsbestrebungen der Länder musste die Verfassungsfrage dringendst gelöst werden. »Die ehemaligen Kronländer sind politisch ihre eigenen Wege gegangen, haben sich wirtschaftlich abgesperrt, haben gegen Wien eine Hungerblockade eröffnet. So ist es schließlich so weit gekommen, dass die Einreise in ein deutschösterreichisches Land mit kaum geringeren Schwierigkeiten verbunden ist als in den czecho-slowakischen Staat, und dass Wiener Sommerfrischler mit Schubwagen und Maschinengewehren bedroht werden, wenn sie nicht bis zu einem gewissen Tage das betreffende Land verlassen«, schilderte die Neue Freie Presse die brisante Lage.
Staatskanzler Renner beauftragte den Rechtswissenschaftler Hans Kelsen mit der Ausarbeitung eines Verfassungsreformentwurfs der Regierung. Anlässlich der 7. Länderkonferenz im Oktober 1919 in Wien konnte Renner berichten, dass zwischen den Christlichsozialen und den Sozialdemokraten bereits »eine volle Übereinstimmung über die Grundsätze der künftigen Verfassung Österreichs« erzielt worden sei.

Dass im österreichischen Föderalismus letztlich doch die zentralistischen Elemente der Sozialdemokraten überwogen, ist nicht unwesentlich auf den Christlichsozialen Ignaz Seipel zurückzuführen. Seipel, geprägt von der Autorität der kirchlichen Hierarchie und Großösterreicher, war selbst mehr Zentralist als Föderalist. 1924 bekam er dies zu spüren: Er musste dem Druck der »Landesfürsten « weichen und als Bundeskanzler zurücktreten, seine Regierung wurde durch ein »Länderkabinett« unter Rudolf Ramek ersetzt.
Die österreichische Bundesverfassung von 1920 war ein Kompromiss, der einen nur sehr schwachen Föderalismus brachte, da die meisten wichtigen Kompetenzen (vor allem in finanziellen Angelegenheiten) dem Bund zustanden. Sie war in weiten Teilen provisorisch und unvollständig. Erst mit der Verfassungsreform 1925 unter Bundeskanzler Ramek wurde Österreich durch die definitive Aufteilung der Kompetenzen zum föderalistischen Bundesstaat. Kein Wunder, dass wegen des schwachen Föderalismus immer wieder die Frage gestellt wird, ob Österreich überhaupt ein richtiger Bundesstaat ist.

Die Verfassung des autoritären Ständestaats von 1934 legte zwar auf föderalistische Bezeichnungen besonderen Wert und benannte die Republik Österreich in Bundesstaat Österreich um, brachte aber einen Zentralisierungsschub. Alle Landesgesetze bedurften der Zustimmung des Bundeskanzlers, der Landeshauptmann wurde vom Bundespräsidenten ernannt.
Mit dem »Anschluss« an den zentralistischen Führerstaat Deutschland 1938 war es mit jeglichem Föderalismus vorbei. Die Nazis zogen die Grenzen der Länder teilweise neu, teilten etwa das Burgenland zwischen Niederösterreich und der Steiermark auf und legten Vorarlberg mit Tirol zusammen. Es gab nur mehr sieben Alpen- und Donau-Reichsgaue, an deren Spitze der »Gauleiter « stand.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs galt im wiedererstandenen Österreich neuerlich die Verfassung von 1929. Wieder gingen die westlichen Länder wegen des dortigen überproportionalen Anteils der Linken, insbesondere der Kommunisten, auf Distanz zu Wien. Wieder bedurfte es mehrerer Länderkonferenzen, um das Misstrauen der Länder gegenüber der Renner-Regierung abzubauen und sie auf die Einheit Österreichs einzuschwören. An der Stellung der Bundesländer änderte sich nichts. Die »Forderungsprogramme « der Länder brachten schließlich – beginnend mit der Verfassungsnovelle 1974 – schrittweise mehr Kompetenzen für die Bundesländer, was zu verstärktem Selbstbewusstsein der Länder führte. Zum wesentlichen Machtfaktor und zum Motor der Bundesstaatsreform wurde die seit 1970 regelmäßig tagende Landeshauptleutekonferenz. Dieses Koordinierungs-Instrument der Bundesländer ist in der politischen Realität so stark, weil seine Beschlüsse nur einstimmig gefasst werden. Die wirkliche Stärke der Landeshauptleute liegt allerdings in ihrer Funktion als Landesparteiobleute in den jeweiligen Parteien.

Die Bemühungen Österreichs, der Europäischen Union beizutreten, wurden von Anfang an von den Landeshauptmännern voll unterstützt. Nur so war es möglich, 1994 zwei Drittel der österreichischen Bevölkerung beim Referendum für den EU-Beitritt zu gewinnen. Das ist ein historisches Verdienst, vergleichbar mit der Rolle der Länder bei der Gründung der Republik 1918 und 1945.
Dafür wurde den Ländern im sogenannten »Perchtoldsdorfer Abkommen« von 1992 eine umfassende Bundesstaatsreform versprochen, die bis heute von keiner der folgenden Bundesregierungen eingelöst wurde, da sie über keine Verfassungsmehrheit im Parlament mehr verfügten. Ähnlich erging es den Ergebnissen des »Österreich-Konvents« von 2005.

Ausrede für den impotenten Zentralismus

Spätestens dann, wenn auf der Zentralebene ein Reformstau, wirtschaftliche oder finanzielle Krisen eintreten, setzt das Bundesländer-Bashing ein: Die Bundesländer und vor allem die Landesparlamente seien zu teuer, mit ihrer Beseitigung wären alle Probleme gelöst. Dies ist einfältig im ureigensten Sinn des Wortes: Nur zweifelhafte ökonomische und finanzielle Gründe zählen. Nicht die Wünsche, Bedürfnisse und Sehnsüchte der Menschen. Außerdem: 91 % unserer Staatsschulden sind solche des Bundes, nur 9 % solche der Länder und Gemeinden!
Gerade in Zeiten der Globalisierung mit all ihren negativen Auswirkungen wissen die Menschen nicht mehr, wo und von wem die weltweiten Entscheidungen getroffen werden. Da sind es die starken Regionen, Länder, in denen sich die Menschen geborgen fühlen können, wo sie mitbestimmen können, Sicherheit und Identität finden.

Regionale Politik ist überschaubar, lebensnah, bürgernah. Eine Studie von 2015 zeigt, dass 70 % der Befragten mit der Arbeit der jeweiligen Landesregierung (sehr) zufrieden sind, die Bundesregierung kommt nur auf 34 %. Und dorthin sollen wir alle Macht zentralisieren? Klar, der Föderalismus ist denjenigen, die »durchregieren « wollen, lästig: Schließlich beschränkt er zentrale Macht. Demokratie und Parlamentarismus gehören zusammen. Wo es keine Parlamente gibt, gibt es auch keine Demokratie. Mit welcher Oberflächlichkeit, Überheblichkeit, Leichtfertigkeit und mit welchem Populismus will man eine demokratische Mitbestimmungsebene durch Abschaffung der Landesparlamente einfach beseitigen? Man reduziert damit die Demokratie, wo bleibt der Aufschrei? Ein Hauptergebnis der Zentralisierung der letzten Jahrzehnte ist überall sichtbar, in der Ausdünnung des ländlichen Raums und der Abwanderung in die großen Städte, die dadurch enorme Probleme bekommen.

Dass es einen Bedarf an Föderalismusreform gibt, steht außer Zweifel. Vereinheitlichungen sind nicht nur aus Effizienz- und Kostengründen, sondern auch im Sinne der Erleichterungen für die Bürger wichtig. Die Reform muss in einer Neudefinition der Funktion der Länder im nationalstaatlichen und europäischen Gefüge liegen. Bund und Länder haben Gesetzgebungskompetenzen an die Europäische Union abgegeben. Die Lösung liegt in der Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder: Beim Landesverfassungsrecht (etwa zur Ausweitung der direkten Demokratie, der Ermöglichung der Direktwahl der Landeshauptleute), im Finanzbereich (teilweise Steuerhoheit), in Raumordnung und Grundverkehr, im Fremdenverkehr, in Europaangelegenheiten, in Planung und Kontrolle der Landesverwaltung. Dafür sind die 0,7 % der Landesbudgets als Kosten der Landtage nicht zu viel.

Ein starker Föderalismus ist notwendig, um die Vielfalt Österreichs zu erhalten. Die Länder, die schon vor der Republik Österreich da waren, die diese wesentlich mitbegründet und zum sozialen Frieden entscheidend beigetragen haben, müssen in ihrer Unterschiedlichkeit in Geschichte, Kultur, Tradition, mit ihren Stärken und Schwächen die Vielfalt Österreichs garantieren und ein mit einem zentralistischen Rasenmäher gestaltetes Einheitsösterreich verhindern.